税收优惠背后，是中央与地方之争！

全国层面，留抵退税、小规模增值税优惠，小型微利企业企业所得税再减半等，地方范围，海南双15%，还有各地的五花八门的核定、返税等税费优惠。

各位有没有想过，为什么会有这么多的税费优惠？

又为什么税费优惠会不停的调整和变动（比如小规模增值税政策变化）？

税费优惠的背后，到底有着什么样的背景和目的呢？

今天这篇，我们就来聊聊，税收优惠背后的根源。

一、地方财政与中央财政的“跷跷板”

一个基本常识，政府运行是需要花钱的，

但注意了，政府又分为中央和地方，两者都需要花钱，

那么，当某笔钱收上来的时候，这笔钱算中央的还是地方的呢？

或者说，中央政府和地方政府，是怎么“分钱”的呢？

1.中央和地方是怎么“分钱”的？

花钱、收钱，是财政问题，

财政很重要的一部分收入来源，就是我们今天要说的税。

中央和地方“分钱”，其中的大头就是分税，

那么，中央和地方是如何“瓜分”税的呢？

要说明白这个问题，首先我们要先弄明白一组概念：中央税，地方税，和中央地方共享税。

按税收管理和支配权限的归属不同，税收可分为中央税、地方税、中央与地方共享税，其中，

中央税是指由中央政府征收和管理使用或由地方政府征收后全部划归中央政府所有并支配使用的税收，如关税。

地方税是指由地方政府征收和管理使用的税收，如财产行为税。地方税一般收入稳定，并与地方经济利益关系密切。

中央与地方共享税是指税收的管理权和使用权属中央政府和地方政府共同拥有的税收，如增值税、资源税等。

划定中央税、地方税税种，以及中央地方共享税的分成比例，就是中央和地方“分税”的模式了。

现行18税种的具体分类如上图所示，

其中共享税主要有三种，增值税、企业所得税和个税，

这三大税种，也正是税的大头来源，都是共享或者说分成模式。

还是上图，我们也可以看出该省与中央的税种划分和共享税分成比例。

中央税，包括消费税、关税、车辆购置税、船舶吨税4种；

地方税，包括城市建设维护税、房产税等11种税。

共享税3种，比如税里最大头的增值税就是地方中央共享，分成是55开（各50%）。

你别看地方税种多那么多种，但其实每年的税收中，中央拿走的并不少。

如图，我们可以看到2000年到2010年中央地方大概是64开。

随着后续营改增带来的增值税调整，央地的总体分成比例会进一步收拢，总体差不太多。

在目前的分税模式下，地方既有做大蛋糕的积极性，也有可以充分发挥主观能动性的“钱袋子”，中央可以统筹全盘层面的实务，比如对经济不发达地区进行补贴，比如可以在全国大规模留抵退税时额外安排专项资金进行支持。

但是，中央和地方的“分钱”模式，并没有看上去这么简单。

2.中央和地方的关系

很多人以为，中央对地方是全权指挥，其实并不然。

在现行分税制之前，改革开放早期有过“大包干”时代。

我们以广东的“财政大包干”前期的“定额上解”为例，

所谓定额上解，是指由中央核定一个基数，在此基数上再确定上缴任务，而这个上缴任务一旦确定下来，便成为一个定额，在划定的年份内，都按这个定额来实行。

那定额的数字是由谁定的呢？

是中央拍脑袋让你交10亿你就缴10亿，还是地方说只能交5亿否则揭不开锅而上缴5亿呢？

在最初的方案中，中央是规定广东每年的上缴任务是12亿元，这一基数还写入了中发50号文。

然而在当时，79年广东财政收入比78年减少，12亿定额有点吃不消，于是广东提出了将上交定额减少到8亿～9亿元的要求。

中间经过多轮、多部门的商讨研判，反复磋商，

在经过艰难地交涉和博弈后，财政部和广东各退一步，广东上交10个亿。

而中央与地方的博弈，即便现如今也在不断上演，

原因很简单，因为中央不是全知全能的，各地的情况不同甚至是迥异，

在各种复杂的情况中，达成共识并没有那么容易。

时隔多年后，2012年3月6日，

在全国人大广东团的小组讨论上，广东再次“磕上了”分税制。

当时，曾任广东省发改委主任的李妙娟提出质疑，1994年开始实行分税制后，每一次调整，财力都在向中央集中，从两成逐渐提高到五成；可地方要干的事越来越多，外来人口的义务教育、医保社保、保障房……地方的积极性怎么调动？

广东遭遇的问题，来源于“专项转移支付”的痼疾。

中央财政收入占了总盘子的一半出头，而中央财政收入的三分之二，是通过转移支付给地方，来实现地区间财政支出平衡。穷的地方多拿，富的地方少拿。

中央搞转移支付来调节地域间贫富差距，这个思路没有问题，但其却产生了一个让广东难以接受的结果，那就是：

广东作为对全国财政收入贡献最大的省份，人均财政支出却在连年下降。1998年是全国第5位，2006年排到了靠前的11位，去年就已经落到了20名之外。

以上现象引发了广东团普遍的不满，时任广东省财政科学研究所所长黎旭东说的更是直白：“谁发展谁吃亏，谁穷谁有好处，谁还愿意发展？”

在上述2012年全国人大广东团的讨论中，我们可以看出，

中央和地方在发展上是一致的，都希望未来发展的越来越好，

但整体层面看，地方之间贫富差距也极大，这个差距需要中央用转移支付来弥补，从富裕地区转移到经济不发达地区。

而这个转移，转移多少、怎么转移，以及由转移造成的新问题等，

因为各地情况迥异，就很难达成共识。

3.理解了中央和地方的博弈，就理解了税收优惠的意义

中央和地方是一对矛盾的统一体，央地之间既有利益一致性，但也有利益相互冲突的时候。

从根本上讲，中央与地方的利益具有一致性，都是为了发展，为了提高生产力，为了提高人民的生活水平。

因此，中央和地方各司其职，运用各自的权利实现和维护着这些利益。

在市场经济环境下，中央可以通过地方政策支持、财政补贴和税收优惠等好处的方式，让地方按中央的思路来执行一些政策；

同样的，地方可以以按中央的政策行事，来换取一些政策支持或补贴优惠，以更好的发展本地的经济。

但是我们要知道，中央与地方的利益并不完全一致。

我们以营改增为例，营改增能很好体现央地考虑问题时的差别。

2016年全面营改增之前，绝大多数营业税是归地方的。

根据当时的数据，营业税占地方收入是超过25%的。

增值税可是共享税，营改增完成后，原本这部分几乎全归地方的收入要被中央拿走相当一部分。

对于地方来说，显然很难乐意。

但是，作为价内税，营业税相比（价外税的）增值税有一个问题，那就是它会造成重复征税。

营业税是按营业额全额计税，这意味着每过一道环节都要对上一环节的价税再度全额计税，而增值税是在价格之外计税，上下游能相互抵扣。

当时，国家税务总局有关人士曾撰文介绍，在“营改增”全面推行后，将会为GDP增长带来0.5%左右的收益。而经济增长，必将带来税源增加。

推行营改增，对于地方来说就是把原来兜底的钱给掏出来，很难不心疼；

而对于中央来说，能带来全国的整体增长，何乐而不为。

利益有冲突就难以达成共识，最终经过反复的磋商和调整，营改增才得以逐步推进。

所以说，中央的地方的利益有一致性，但并不完全一致。

二、中央意志传达：企业欢欣，地方为难

说完了中央财政和地方财政的关系，我们再说回税收优惠。

国家层面，尤其是近几年，接连出台实施了各种类型的税费优惠。

这些税费优惠看似五花八门，但整体看下来多少有迹可循，

优惠是为了什么？优惠会带来什么影响？我们接下来说。

1.任何减免的目的是为了更好得搞事情

有一点，大家应该体会到了，那就是：

经济越不景气，税费优惠政策往往就会越多。

这个现象背后的逻辑，也很容易理解。

经济不景气，大家普遍赚不到钱，所以消费缩水，

消费者不敢消费，商家的货卖不掉，那商家自然会减缓或停产，对应的就是劳动者赚不到钱甚至大范围失业。

而劳动者，也正是消费者，消费很容易继续缩水，经济也会因此进一步变差。

要打破这个死亡螺旋，就需要整体层面出手，一方面让消费者敢消费，一方面让生产者敢生产。

税收优惠就是作用于两个层面，来促进经济活跃以及保民生。

除了保民生之外，税收优惠还可以集中力量办大事。

国家对特定行业或领域，是有着关照的。

比如一想到农产品、发票两个词，就会联想到农产品免税发票以及相关的各种操作。农产品，显然直接涉及民生的，自然会有大范围各种税费优惠。

实际上，对特定的行业或领域，是会有一系列税费优惠包来扶持的，

比如小微企业、个体户的税费优惠包：

对一般纳税人，去年以来很多企业也体会到了“留抵退税”的好处。

再比如软件企业和集成电路企业：

小微企业、个体户，是从就业和民生角度集中发力扶持，

软件企业和集成电路企业则是为新一轮科技革命和产业变革而助力。

即可立足当下，又能放眼未来，这就是集中力量办大事。

各类税收优惠的加持下，不免会让人有一个担心：

优惠一个接一个，那税万一越来越少，还怎么维持公共支出和集中力量办大事？

这个问题，大可不必担心。

根据国家统计局数据，

2021年全国税收收入172731亿元，同比增长11.9%；

2022一季度全国税收收入52452亿元，同比增长7.7%；

2022全年税收收入166614亿元，如图：

全国税收收入虽然同比下降，但扣除留抵竟还增长了6.6%。

究其原因主要有两个，一是经济整体上还在增长，

二是，通过一定的策略，纳税企业（的盘子）变多了。

税收优惠的直接原因，无疑是保民生保就业，

但除了直接原因外，所有的税费优惠政策背后都有着一个“阳谋”——推进企业税务规范。

税务系统发展至今，依然存在这么一批原始人——“用私人账户交易”的。

你想想你身边是不是有用个人账户，甚至是用个人微信或支付宝账号收经营款的？

先前，这群人违规走私账，就是为了逃那么芝麻绿豆大点的税，

那现在，看到增值税免税等诸多税费优惠，他们会怎么想？

那还能怎么想，原本提心吊胆私下交易，违规就为逃那么点税，

结果发现现在直接给免了，那还不如一切合规依法纳税呢。

规范的企业越来越多，征税的池子越来越大，

这么一来，税收优惠不仅不会降低税收总量，还可以因规范而更加普惠，比如增值税就是从17%降到16%，再降到现在的13%。

无论是保民生保就业，还是集中力量办大事，抑或促进税务规范，任何减免的目的都是为了更好更高质量的发展。

2.减免对地方必然会有大影响

减税降费，对本分经营的企业是实打实的利好。

但对地方来说，就是短期的阵痛了。

对于地方来说，近几年可并不容易。

以刚刚过去的2022年为例，地方财政是受到了很大挑战的：

地方财政收入的两个大头中，一般公共预算同比下降2.1%，这部分主要是留抵退税造成的。

说到留抵退税，我们知道2022年留抵退税的力度是极大的：

不仅增量的新进项税额要退，而且存量的进项增值税也要退，还是100%童叟无欺的退。

根据国家税务总局的消息，截至2022年11月10日，已经退到纳税人账户的增值税留抵退税款合计已达23097亿元；

留抵退税不全是地方承担，但增值税本就是税收的最大头，总体看也是一笔不小的支出。

地方财政收入的第二个大头，政府性基金预算，比上年同期下降22.8%，这部分主要是土地出让金、楼市遇冷造成的。

同比下降21.6%可能不够直观，我们来简单算个数，

2021年同期，地方政府性基金预算本级收入93936亿元，

而2022年，这部分收入如上图所示仅为73755亿，锐减2.02万亿。

现实很严峻，虽然地方的收入减少了，但支出却仍要继续。

上图为2022年的财政支出数据，其中，

地方一般公共预算支出211272亿元，比上年同期增长0.3%；

地方政府性基金预算相关支出全年同比减少，但11月份数据较上年同期增长3.7%，可以想见12月可能是真没钱了。

收入在减少，但支出不能停甚至还要花更多。

那地方财政能怎么办呢？那只好加大借钱力度了。

其结果就是，地方债务规模在不停扩大，

根据财政部数据，2021年末，全国地方政府债务余额首次突破30万亿大关，

而在2016年末，我国地方政府债务仅为15.32万亿元。

无疑，地方财政也是在负重前行的，尤其近几年负担更重。

前段时间有个新闻，遵义最大城投156亿债务宣布展期20年：

 这也正是，地方背着债务、负重前行的一个缩影。

各种税收优惠还会带来一个影响，那就是会削弱经济不发达地区的吸引力，

原本，不少地区就会用税收优惠来吸引企业，

比如返税25%，或者核定降低25%的税负等方式来招商引资。

突然，全国范围的优惠加码，比如某类型企业，综合税负在新的税收优惠政策下也能降低20%多，这时，地方的返税如果没有进一步优惠空间，那对企业的吸引力就没那么大了。

这时，部分企业会更倾向于选择产业链更完备的地区，也往往是经济较为发达的地区。

企业不仅优惠更多，而且选择也更多了，

但对地方而言，经济不发达地区的吸引力就减弱了。

更进一层，新的企业少了（或部分老的企业跑了），加上要给还在的企业留抵退税等优惠政策，对地方的影响不可谓不大。

三、虚弱的地方税，自私的地方财政

有经验的企业主们，会有经历过地方的返税，这其实就是地方性优惠政策的体现。

很多地方为了挽留企业，常常会有核定、返税或税费减免等地方性税收优惠政策。

要知道，地方财政的目的在于当地的发展，发展地方经济和各项事业，努力提高广大人民群众的物质文化生活水平。

对于地方而言，吸引更多企业，在本地扎根，远比多收一点税要更重要。

每多一家企业扎根，就会带动一些就业，尤其是大企业更是能带动一环又一环的就业。

所以你会看到，大企业往往在地方税务上更有议价权。

举个例子，委托代征。

一般来说，企业要按税法及相关条例，按法定税率缴纳增值税等税费；

而在一些情况下，比如税源零星分散、难以派出专人管理时，税局也会委托机构或企业进行代征代缴，这就是我们说的委托代征。

税局委托企业代征时，会明确委托代征的税种、税目和适用税率等内容，而这个适用税率，通常是有一定优惠的：

显然，委托代征往往是大企业才有机会拿到。

对于地方来说，企业尤其是大企业多了，经济活跃起来，地方就可以得到更好发展，就越能提高生产力，以及提高当地人民的生活水平。

因此，不少地方都会通过核定、返税和园区等释放一些税收优惠，来吸引企业尤其是大企业来当地扎根。

当然，地方搞优惠一般都是比较规矩的，有些区域性的政策也得到了国家层面的支持，这些个模式本身是没有什么问题的。

但每当有诱人的优惠政策，就有那么一小撮人闻着味就来蹭优惠了。

比如2018年的范冰冰税案。

在那个全国明星和影视公司扎堆霍尔果斯的时候，范冰冰税案就是被抓的一个典型。

其因为“阴阳合同”而被举报，最终因偷逃税被罚8.83亿。

冰冰税案后，一众明星争先恐后的开始注销霍尔果斯的工作室或公司，

为什么会这样呢？

这就要说到霍尔果斯的税收优惠政策了：5免5减半，前5年可是免除企业所得税的，25%的企业所得税全免，那可太香了。

所以，太多人都想去蹭，去硬蹭优惠。

因此乌央乌央的外地企业，都悄摸摸的在霍尔果斯注册个空壳公司，而人员和业务还在原本的地方完成，只不过走账挂一下空壳空司，就能省下25%的企业所得税。

前面我们刚说过，企业所得税可是共享税，中央地方按比例共享。

而这么多空壳公司蹭优惠的，直接让中央和地方都“颗粒无收”。

也就是说，在一些情况下，地方税收优惠政策实际造成了国家层面的税费损失。

这个现象，在2021年以来集中爆发的顶流主播税案中更为明显。

薇娅、雪梨等，滥用核定征收政策，偷逃了成千万上亿的个税，而个税也是中央地方共享税。顶流主播通过核定减少了其应承担的个税，这就意味着国家层面又流失了大量税费。

地方税收优惠政策，在一些情况下会实质造成国家层面的税费损失。

在种种乱象被查处和曝光后，国家也会出政策进一步规范，
比如收缩返税和代开之类的行为：

2022年6月13日，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》一文：

文中指出“逐步清理不当干预市场和与税费收入相挂钩的补贴或返还政策。”

如此，返税开始规范了。

湖南省电子税务局于2023年1月17号-18号的一次升级中，对代开进行了调整：

(一)代开增值税普通发票调整:

1、连续12个月累计经营所得类代开发票不含增值税金额超过180万元的，提示后仍未登记的，税务机关不再受理其代开发票业务。

也就是说，连续12个月代开累计超过180万必须办理税务登记。

如此，代开也进行了规范。

可以预见，未来税收优惠的大趋势是以国家层面为主，地方性税收优惠逐渐规范甚至退出。

这里提醒大家，如果自身适用某地的地方优惠，能用上那自然是皆大欢喜。

但如果不适用，硬要去蹭优惠，其结果往往不会太好。

而且，规模搞的越大，代价也会越惨痛。

四、说在最后

税收优惠政策，既有全国层面，也有地方范围性的。

国家层面，税惠政策能保民生，促进规范而扩大税收基本盘，以及集中力量办大事。

地方层面，税收优惠可以让地方政府有更多的税源来进行日常开销和建设，更好的发展当地经济和造福当地人民群众。

总的来说，无论过程是立足当下还是放眼未来，税收优惠最终的落脚点，是人民群众。

在共同富裕的主旋律中，对正经做生意、为GJ创造GDP和就业的企业来说，一定会有更多的税收优惠和政策扶持。

文章来源：Carl的财税圈